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              江蘇財政:實現“嚴考核、真考核”出臺PPP項目績效管理政策制度
              2020-10-15

              為貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》和財政部《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(財金﹝2020﹞13號),進一步提升江蘇省PPP項目管理水平,近日江蘇省財政廳印發《關于進一步加強PPP項目績效管理的通知》(蘇財金﹝2020﹞105號,以下簡稱《通知》),對全省PPP項目績效目標和指標管理、績效監控、績效評價和結果應用等工作進行全面部署。(原文見下文)

              一、績效管理涵蓋項目準備、采購和執行等全生命周期。明確管理邊界,壓實項目實施機構績效目標與績效指標編制責任。財政部門、行業主管部門共同對項目績效目標與指標進行審核。審核可通過專家評審方式,經過“編制——審核——修改——復審——確認”程序推動績效設定科學合理、程序規范。根據長期合作特點,項目方案需編制績效目標和指標允許變更條款或爭議解決機制,為后續調整預留空間。項目采購后,實施機構可結合社會資本響應及合同談判情況對績效體系中非實質性內容進行合理調整,并在合同中明確。執行階段,因投資運營邊界或政策標準變化,允許對項目績效目標和指標進行修正。

              二、落實按效付費機制,推動政企雙方“嚴格履約、不得違約”。建立項目建設成本與運營績效完全掛鉤機制。實施機構在項目運營期逐年編制政府付費或可行性缺口補助支出預算時,應將年度績效目標與績效指標連同預算申報資料一并報送財政部門審核。實施機構應根據合同和經審定的年度績效目標和指標,在項目建設期、運營期進行年度績效評價并編制項目年度績效評價報告。在充分征詢項目公司(社會資本)的意見并經財政部門、行業主管部門復核后,財政部門向實施機構撥付項目年度運營補貼資金。

              三、以績效評價工作底稿為抓手實現“嚴考核、真考核”。《通知》從嚴績效評價打分程序,建立依據充分、程序規范、檔案完備、全程留痕的過程管理機制。要求評價人員填制《PPP項目績效評價工作底稿》,對項目成效進行客觀、公允、全面評價,逐項指標均應編制工作底稿,得分、扣分均要有明確的依據和證明材料進行印證。項目公司(社會資本)應對工作底稿及相關資料進行認定。《通知》還要求績效評價檔案在歸檔時,要將工作底稿及附件一并歸檔,為今后接受監督檢查、審計巡查等工作做好充分準備,經得起時間和歷史檢驗。建立嚴格規范的績效管理制度,是省財政高質量推動PPP模式發展,全面提升項目質量、優化財政管理的重要一環。通過目標指標評審、工作底稿編制、先評價再付費等績效管理制度安排,全面貫徹落實“結果導向”要求,推動項目公司(社會資本)切實對項目建設運營結果負責,持續為人民群眾提供高質量的公共服務,達到嚴格履約、提質增效、物有所值的目標,促進PPP模式行穩致遠。


              江蘇省財政廳關于進一步加強PPP項目績效管理的通知

              蘇財金[2020]105號

              各市縣財政局:

              為規范政府和社會資本合作(PPP)項目全生命周期績效管理,提高公共服務供給效能,保障合作各方合法權益,進一步提升我省PPP項目管理水平,根據《中華人民共和國預算法》《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》以及《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(財金〔2020〕13號,以下簡稱《指引》),現就有關要求通知如下,請聯合行業主管部門、項目實施機構、項目公司(社會資本)、第三方機構一并遵照執行。

              一、準備階段項目績效目標與績效指標的編制審核

              (一)項目實施機構在PPP項目入庫環節(準備階段)負責編制該項目的總體績效目標與績效指標。總體績效目標與績效指標屬于《項目實施方案》的重要章節,應當按規定進行潛在社會資本市場測試,并結合測試反饋結果進行修訂完善。實施機構應當以正式文件形式將《項目實施方案》(含項目總體績效目標與績效指標)報送財政部門、行業主管部門審核。行業主管部門為實施機構的,僅需報財政部門審核。項目涉及多個行業主管部門的,應當分別報送。未明確行業主管部門的,由同級人民政府予以明確后報送。
               (二)財政部門會同行業主管部門及時對實施機構報送的《項目實施方案》進行審核,重點關注項目總體績效目標與績效指標,具體可通過專家評審等方式開展(應當包括行業技術專家)。項目總體績效目標與績效指標的評審應當主要對照《指引》第七條、第八條、第九條、第十條的規定進行,并關注政府承擔的年度運營補貼支出是否與當年項目公司(或社會資本)績效評價結果完全掛鉤。實施機構應根據專家評審提出的修改意見對項目總體績效目標和績效指標予以修改完善,并重新提請專家進行書面復核。復核通過后,專家應當出具《××PPP項目準備階段總體績效目標和績效指標專家評審意見表》并簽字確認。財政部門、行業主管部門依據評審及復核結果作出通過績效評審的結論。實施機構據以完善項目“一案兩評”,并將報請相關部門審核的文件、專家評審及復核意見、對照修改結果、專家評審意見表等文件資料列為《項目實施方案》的附件。為提高工作效率,總體績效目標和績效指標的專家評審可以與“一案兩評”的評審一并進行,但專家仍需出具《××PPP項目準備階段總體績效目標和績效指標專家評審意見表》并簽字確認。

              (三)在《項目實施方案》相關章節,實施機構應當說明總體績效目標與績效指標、年度績效目標與績效指標的關聯銜接內容,并明確年度績效目標和績效指標工作要求。《項目實施方案》應合法合規編制績效目標與績效指標允許變更或爭議解決機制條款,為項目后續階段可能面臨的不確定事項預留空間。

              (四)項目實施機構應將通過物有所值評價和財政承受能力論證的《項目實施方案》(含項目總體績效目標與績效指標),報本級人民政府審核批復。本級人民政府批復同意的實施方案,是項目后期政府采購和合同簽訂的重要依據。

              二、采購階段績效目標與績效指標的調整

              (一)PPP項目采購階段,招標文件中項目的績效目標和績效指標原則上應當與政府批復的實施方案保持一致。

              (二)中標結果產生后,實施機構可根據《指引》第十一條第二款的規定,結合社會資本響應及合同談判情況對績效指標體系中的非實質性內容進行合理調整。財政部門會同行業主管部門及時對調整情況及結果進行審核,并經專家復核并簽署《××PPP項目采購階段總體績效目標和績效指標專家評審意見表》或由PPP法律顧問出具《法律意見書》予以認定。PPP項目績效目標和指標體系應在項目合同中予以明確。

              (三)采購結果公示結束后、PPP項目合同正式簽訂前,項目實施機構應按《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)規定,將擬簽訂的合同提交行業主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門審核。PPP項目合同審核時,除應對照項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及采購文件,檢查合同內容是否發生實質性變更以外,還應重點審核合同約定的PPP項目績效目標和指標體系是否與《項目實施方案》、采購文件保持一致或未發生實質性變動,是否通過專家復審或通過《法律意見書》確認。通過審核的PPP合同,由實施機構報本級人民政府批準并授權實施機構簽署。

              三、執行階段績效目標與績效指標的調整

              PPP項目執行階段,績效目標和績效指標原則上不予調整。確因變化需要調整的,實施機構可通過召開專家評審會的方式,委托與項目公司(社會資本)共同認可的專家,對調整結果的合法合規性、合理性、科學性、可行性進行評審。

              (一)因項目建設運營涉及的投資、邊界發生重大變化確需變更的,實施機構應按有關規定履行項目變更調整手續,項目績效目標與績效指標應當重新編制。因相關政策、行業標準發生變化或突發事件、不可抗力等無法預見的重大變化影響績效并確需調整的,實施機構應按規定對項目績效目標與績效指標進行修正完善。上述指標的變更、完善均應參照準備階段的績效目標與績效指標審核要求,報送財政部門、行業主管部門審核。專家評審通過后,專家應當出具《××PPP項目執行階段總體績效目標和績效指標專家評審意見表》并簽字確認。財政部門及相關行業主管部門可據此作出審核通過的結論,通過審核后報本級人民政府批準。

              (二)根據《指引》第十三條的規定,實施機構在項目運營期間逐年編制PPP項目政府付費或可行性缺口補助支出預算時,應將年度績效目標和指標連同編制的預算申報資料一并報送財政部門審核。年度績效目標和績效指標應由實施機構按照總體績效目標和績效指標以及年度工作開展情況合理制定,財政部門可組織專家對項目年度績效目標和績效指標進行評審,評審后形成《××PPP項目××年度績效目標和績效指標評審結果》,作為財政部門預算審核編制等工作的重要依據。

              四、規范項目績效評價和按效付費

              (一)實施機構應根據項目合同和經審定的年度績效目標和績效指標,在項目建設期、運營期進行年度績效評價。年度績效評價要統籌考慮評價開始及截止時點,為項目審核和資金撥付預留時間,不得出現超期、拖欠運營補貼現象。

              (二)績效評價時,實施機構應建立依據充分、程序規范、檔案完備、全程留痕的績效評價過程管理機制,要求評價人員填制《PPP項目績效評價工作底稿》(附件1,以下簡稱工作底稿)。評價人員應對照年度績效目標和績效指標對項目公司(社會資本)的工作成效進行客觀、公允、全面評價,逐項指標編制工作底稿(得分底稿和扣分底稿均須編制),并應搜集充分適當的得分、扣分的依據列為具體工作底稿的附件。項目公司(社會資本)應當對工作底稿內容及結果進行認定,簽署“情況屬實”等反饋意見并簽章。項目公司(社會資本)對工作底稿及附件有異議的,應當提供解釋和佐證材料,評價人員應予以甄別認定并決定是否采納。工作底稿應作為評價結果產生的主要依據。按《指引》第十九條第五款要求進行資料歸檔時,應當將工作底稿一并歸檔,歸檔應保存紙質檔案和電子掃描PDF版,為今后接收監督檢查、審計巡查等工作做好準備。

              (三)實施機構應當按照《指引》第十九條、二十條、二十一條的規定編制項目年度績效評價報告。評價報告還應包含年度績效評價總得分、按照合同約定的運營補貼計算模型等測算得出的年度運營補貼總額。績效評價報告應按《指引》第十九條第六款、第二十條的規定征詢項目公司(社會資本)的意見。

              (四)上述工作完成后,實施機構應將年度績效評價報告按《指引》第二十一條的規定報送財政部門、行業主管部門復核,并應同時報送工作底稿及附件。復核時可委托獨立第三方機構或專家進行復核,復核無誤后應作出《××PPP項目××年度績效評價報告復核結果的報告(復核結論)》并簽章確認。財政部門應嚴格依據績效評價結果撥付實施機構項目年度運營補貼資金。

              五、相關工作要求

              (一)實施機構可通過合規方式委托第三方機構協助開展績效評價,包括但不限于總體績效目標和績效指標制定或完善、年度績效目標和績效指標的制定或完善、年度績效評價等。但已承擔項目“一案兩評”編制和招標代理的第三方機構不得承擔績效評價工作,具體按《關于進一步提高政府和社會資本合作(PPP)項目第三方服務機構工作質量的意見》(蘇財金〔2020〕69號)執行。

              (二)實施機構項目績效管理相關工作可聯合財政部門、行業主管部門共同開展,減少信息不對稱,提高工作效率,保障項目及時順利推進。

              (三)各市縣財政部門要會同實施機構、行業主管部門、第三方機構、專家等共同做好項目績效管理信息公開相關工作,及時、規范在全國PPP綜合信息平臺上填報上傳相關信息資料,做到應填盡填,主動接受社會監督。

              (四)各市縣財政部門在每年開展的PPP項目財政監督工作中,應按本文件和《指引》要求,對項目開展績效管理相關工作重點監督。

              (五)各地應對照《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)、《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)和《指引》,做好新老項目績效管理銜接工作。


              江蘇省財政廳

              2020年9月24日


              來源:中國政府采購網

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